“按照中央的要求，在今年全国两会召开前，住房和城乡建设部已经和全国各省级地方政府签订了‘军令状’，今年必须开工1000万套，这不仅是民生任务，更是关乎地方政府官员乌纱帽的政治任务。”上海市政府一位官员告诉《中国经济周刊(微博)》。

这是一项宏伟的民生工程，需要巨额资金的支持。交通银行金融研究中心向《中国经济周刊》提供的预估，根据计划，1000万套保障性住房需求投资约1.34万亿元人民币(超过2009年全年房地产开发投资完成额的四分之一)。而根据我国城镇中等偏低收入家庭的规模预估，目前保障性住房的实际供求缺口还有4000万套左右。

一边是中央政府大力建设保障房的坚定决心，另一边是各地政府为建设保障房到处筹钱的困境。怎么办？

3月6日，中国保监会主席吴定富在参加全国人大上海团讨论后透露：“目前保监会已与上海市政府展开合作，试点保险资金投资保障性住房项目。”

地方政府忙筹钱

记者在采访中了解到，今年的保障性住房建设，在实际运作当中所需要的费用可能远超1.34万亿元。

上海市住房保障和房屋管理局局长刘海生告诉《中国经济周刊》：“除了保障房的建设资金之外，上海在土地前期的动拆迁方面的费用也很大，而动拆迁的进度会影响保障性住房土地的供应，进而影响保障房的开工和建设进度。”

事实上，即便不考虑土地筹措费用，建设资金本身缺口亦不容小视。据了解，目前保障房资金主要通过三个途径解决，一是中央财政拨款约占总投资的10%；二是住房公积金贷款约为10%；三是各地政府土地出让金中划拨10%~20%。

根据2010年的数据，如果地方政府土地出让金划拨比例以10%计算，那么全国保障房的总投资则缺口最多达8162亿元，若按照20%计算，则缺口至少也达5462亿元。如此庞大的资金规模可能融资的机构只能通过银行、信托公司、保险公司方面。

交通银行金融研究中心一位负责人告诉《中国经济周刊》：“2011年千万套保障房面市有难度。1.34万亿的投资，综合历史数据，土地出让净收益、中央拨款、公积金收入总共对其贡献不会超过6000亿元，因此就需要地方政府筹措约8000亿元参与建设。”

这位负责人告诉记者，在供地方面，以保障房每套50~70平方米计算，1000万套保障房就意味着5~7亿平方米。在目前土地供给有限的前提下，如不特殊批地，保障房建设用地必对商品房用地产生挤出效益，从而影响地方收入。所以8000亿元的资金规模已经是较为保守的估计。

从目前各地政府实际债务情势判断，由于“铁公机”等项目正处于建设周期之中，使得地方债务十分沉重，银行的资金在基建支持方面已经承受巨大压力，因此只能依托新的外部资金来解决，如社保基金、保险资金等。

5000亿“保”金可用

是否应该继续动用巨额资金投入规模宏大的保障房工程中，在将来投资收益和实际回报都还是未知数的情况下，银行业和保险业的积极程度是不同的。

在今年全国两会期间，全国政协委员、银监会主席助理阎庆民(曾任上海银监局局长)明确表示，在建设保障性住房资金筹措方面，中央财政大概只出1000亿元，另外超过1.2万亿元的保障房建设资金需要地方配套资金。

阎庆民认为，这样的资金缺口确实令人担心，必须要通过地方财政补贴资金，并引入保险资金等社会资金参与，不能全部压在银行身上，否则银行也不敢放贷。

上海银监局一位内部人士告诉《中国经济周刊》：“4万亿和地方政府投融资平台债务已经让银行承受了重压，酝酿了一定的呆坏账风险，而保障性住房的贷款利率相比商业住宅来说利率低不少，回报率不高就会影响银行业绩，大规模地投入保障房建设势必越陷越深，这是很多银行不太愿意接这个烫手山芋的主要原因。”

阎庆民告诉记者，保障房建设无疑会影响到银行的收益。如果无法收回信贷本息，就会形成新一轮的“平台”贷款。

与银监会负责人的“忧心”不同，包括吴定富在内的保监会和保险企业负责人则“积极”推动保险资金进入保障房。

去年9月，保监会发布了《保险资金投资不动产暂行办法》(下称《暂行办法》)，为保险资金可以正式投资房地产领域扫除了法律上的障碍。

按照该《暂行办法》规定，险资投资不动产的上限为上季末总资产的10%。根据保监会公布的保险总资产的10%计算，国内险资理论上约有4500亿至5000亿元资金可投资不动产。

全国政协委员、中国人寿集团董事长杨超在给今年两会的提案中建议，保监会、住建部等部委牵头，尽快出台保险资金参与保障房投资及管理的相关细则。他认为，如何才能够吸纳社会资金参与、为保障房建设提供稳定可靠的资金来源，是保障房制度长期有效运转的关键。而保险资金应该是重要的组成部分。

除杨超之外，全国政协委员、中国平安(微博)集团董事长兼首席执行官马明哲也提交了《建议发挥保险资金改善民生的作用，利用保险资金支持国家保障性住房建设》提案。

然而，与银行资金一样，保险资金涉及到广大民众现实和未来利益，保障性住房预期收益是否能够给这部分资金带来切实的回报，是否存在难以预料的巨大投资风险，成为政策制定的关键。

太平洋保险首家试点

3月6日，中国保监会主席吴定富透露，根据《保险资金投资不动产暂行办法》，正在研究制定保险资金投资保障性住房的有关规定。在此前提下，保险公司可以自主选择、自主经营、自担风险、试点先行。

不过有一些保险业内人士告诉记者，根据《暂行办法》渠道放开还只是名义上的，资金运用的具体实施细则还没有明确，“自主选择、自主经营、自担风险、试点先行”中的权责如何界定仍未明晰，这使得该《暂行办法》离进入实质性运作阶段尚远。

根据《暂行办法》及其他法律规定，目前保险资金投入保障性住房可以有三个措施和渠道：一是从投资不动产、投资股权的角度来进行；二是通过债券计划来进行；三是通过基金产品投入保障性住房项目。

在具体措施上，杨超认为，债券方案对保险公司来说比较简单，而且资金的安全更有保障。而马明哲则更倾向于建立基金，他建议，保险企业可以设立投资保障性住房建设的专项基金，按照“政府主导、商业化运作”的模式，建立高效率、低成本、高透明度的运作机制，与政府共同推进保障性安居工程的建设与发展。

据了解，根据保监会安排，上海是保险资金进入保障房的试点城市，而中国太平洋保险成为了首家试点公司。显然，这使得中国人寿和中国平安有些着急。

太平洋保险集团日前宣布，旗下太平洋资产管理公司发起设立的“太平洋—上海公共租赁房项目债权投资计划”已正式通过保监部门备案，该计划将募集40亿元人民币资金，主要用于上海地产集团在上海市区建设的约50万平方米公共租赁住房项目的建设和运营。

上海市房管局一位官员对记者表示，希望有政府背景的保险资金和企业年金进入公共租赁房领域。

“这些资金存在银行里的利率回报非常低，如果用这些资金去购买政府建的、有优惠政策的房屋，再交给政府作为公租房，租金回报肯定比银行利息高得多，而且政府可以承诺担保。”该官员说。